一、问题引出

　　随着长韶娄高速公路的建设开通，相继有不少高速公路沿线建筑控制区内一些居民反映由于高速公路建设时没有将自己的房屋纳入拆迁范围，在高速公路建设施工时受放炮沉压受损严重，建成后又受到噪音的污染，还有通行、排水、通风、采光等都受到重大侵害，虽然，他们多次向乡、镇人民政府、建设指挥部、甚至县人民政府反映，请求搬迁赔偿，但是，一直没有回复，都没有得妥善到解决。只好向人民法院提起诉讼。可又遇到如何诉讼的问题，有的人提起行政诉讼，起诉县人民政府、国土局，规划局，认为行政机关行政不作为，没有将其房屋纳入拆迁安置范围，予以拆迁安置补偿。有一种提起民事诉讼请求停止侵害，恢复原状，并赔偿损失。究竟该以哪种方式受理。意见分歧较大，究竟应当如何处理，这里予以探究。

二、是否属于行政机关不履行法定职责，可否依法提起行政诉讼

　　首先，在公路建设中是谁来来履行征收和使用土地的职责？如何确定公路建设使用的土地范围？

　　按照《中华人民共和国公路法》第二十九条规定地方各级人民政府对公路建设依法使用土地和搬迁居民，应当给予支持和协助。这就明确在公路建设过程中征地拆迁的主体是县级人民政府。第二十七条规定：公路建设使用土地依照有关法律、行政法规的规定办理，公路建设应当贯彻切实保护耕地、节约用地的原则。这是用地原则的规定。根据《中华人民共和国公路法》第五十六条规定除公路防护、养护需要的除外，禁止在公路两侧的建筑物控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑物控制区内埋设管线、电缆设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。前款规定的建筑控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定。建筑明确控制区范围的确定是县级人民政府。这就是说征地搬迁、划分建筑物控制区的主体是县级人民政府。

　　如何做好高速公路征地补偿安置工作，由谁实施，怎么实施？

　　《湖南省高速公路条例》第十三条规定高速公路沿线县级以上人民政府及其有关主管部门应当按照各自职责，依法做好高速公路建设征地补偿安置和协调工作。高速公路征地补偿安置费用支付标准和方式依照法律法规和省人民政府的规定执行。任何部门和单位不得截留、挪用征地补偿安置费用。根据该条第一款的规定明确了高速公路沿线县级以上人民政府及其有关主管部门是高速公路建设征地补偿安置和协调工作的责任主体。高速公路建设范围广、路线长，不可避免地要征收土地。土地是农民赖以生存的基础。征收农民土地，要做大量的工作，尤其是补偿安置工作。这是高速公路建设征收土地工作的难点。它不仅涉及到搬迁工作的顺利开展，而且直接关系到高速公路建设能否按时、顺利地进行以及社会的稳定。协调工作做得是否到位，直接关系到施工过程中的各类矛盾能否妥善处理，高速公路建设能否顺利进行。高速公路建设依法征收土地，应按标准支付征收耕地的补偿费、被征收土地上的附着物和青苗补偿费；征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金;支付被征收耕地的农业人口的安置补偿费。这是依法保护土地及被征收单位合法权益所必需的。

　　对于建筑物控制区如何划定？根据《公路安全保护条例》第十一条规定县级人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区范围。公路建筑控制区范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为高速公路的不少于30米。《湖南省高速公路条例》也作了规定，第三十六条高速公路沿线县级人民政府应当根据保障高速公路运行安全和节约用地的原则以高速公路规划，组织交通运输、国土资源等主管部门划定建筑控制区的范围。高速公路建筑控制区的范围从高速公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米，在高速公路建筑控制区内，除公路养护、防护的需要外，不得新建、扩建建筑物或者构筑物。

　　高速公路建筑控制区的划定主体。明确了高速公路沿线县级以上人民政府是高速公路建筑控制区范围的划定主体，同时，还规定由县级以上地方人民政府组织交通运输、国土资源等部门划定。这样规定主要是考虑到高速公路建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关。如：交通运输主管部门熟知公路运行安全要求和有关公路发展规划，国土资源主管部门熟知公路沿线的土地利用总体规划等。此外，本条有另一层含义，公路建筑控制区经县级以上地方人民政府划定后，不仅管理相对人应当严格遵守，而且交通运输、国土资源、建设等部门也必须严格执行。即交通运输主管部门及其公路管理机构发现在公路建筑控制区内违法修建建筑时，必须制止和纠正违法行为；对公路建筑控制区内违法修建的建筑物和地面构筑物，国土资源主管部门不予颁发土地使用证明，建设主管部门不得发放相关权属登记证明，规划部门不得在公路沿线两侧的建筑控制区内进行建筑规划等。

　　设定高速公路建筑控制区的目的。高速公路建筑控制区是高速公路两侧对建筑物和构筑物建设进行控制管理以保障出行安全和公路畅通的区域。设定高速公路建筑控制区一是为保障行车安全和公路畅通，公路必须保证一定的安全视距；二是防止公路街道化，提高公路通行能力；三是避免车辆侵害公路两侧建筑物和构筑物的安全，减少车辆噪声、尾气等对沿线群众生产、生活的影响；四是避免公路沿线近距离施工影响公路及其设施的完好、安全，有效保护公路和公路附属设施。 高速公路建筑控制区划定的原则。由于我省各区域地理位置不同，自然条件、地形地貌千差万别，因此，高速公路两侧的管理要求和标准也不相同，但依据的标准分别是保障高速公路运行安全、节约用地的原则以及高速公路规划。高速公路运行安全主要是指高速公路、高速公路用地范围和高速公路附属设施的安全，包括桥梁、隧道、涵洞、边坡和水沟等设施正常使用所必须的土地范围；节约用地是由我国的国情决定的，节约用地，发挥土地的最大效能是我们工作的基本要求；对于一定的区域，高速公路规划直接影响到高速公路建筑控制区的范围大小，划定建筑控制区的范围考虑区域的高速公路规划是必要的。由于建筑控制区的重要性，为防止建筑控制区划定过程中的随意性，有效的保护高速公路的运行安全，结合我省高速公路实际情况，确定高速公路用地外缘起三十米最小范围距离的建筑控制区。　　　　　 高速公路建筑控制区的管理。在高速公路建筑控制区域内，除公路养护、防护需要以外，不得新建、扩建建筑物或者构筑物。不得新建有两层含义，一是在高速公路规划修建之前已经合法存在的建筑物或者构筑物，允许其继续存在；二是在高速公路建设规划公布后，除高速公路养护、防护需要外，在高速公路建筑控制区内不得修建任何建筑物或构筑物。高速公路养护、防护是指直接用于对高速公路养护、防护或保护的设施，其作为高速公路附属设施，是确保高速公路完好、安全，并正常使用的必要设施。不得扩建是指不得对合法存在的建筑物或构筑物占地面积，建筑规模、外观大小、建筑层级等增加或者扩大。建筑物，专指人工建造的供人们进行生产、生活等活动的房屋或场所，包括工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑，如住宅、厂房、车站等。构筑物，是特种工程结构的通称，指一般不直接在里面进行生产和生活活动的工程建筑，如水塔、烟囱、道路、水池、过滤池、澄清池、沼气池等。

　　以上是就设立高速公路控制区的目的、划定主体、划定的原则、控制区的管理作了规定，同时在控制区内已经建成的合法建筑物允许合法存在，但是，对于合法存在的建筑物、民房有严重的安全隐患，有的严重影响居民的正常的生产、生活。有的甚至影响居民无法通行、生活。可是，在建设中没有作为拆迁安置范围。《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》《湖南省高速公路条例》等就如何界定是否作为拆迁安置范围没有明确的规定，因此，行政机关的随意性比较大，我个人认为因高速公路建设，严重影响居民生产生活，在控制区范围内已经合法存在的房屋，当然可以采取安全防护措施，但对无法采取安全防护措施或者采取安全防护措施后仍不能满足安全要求的建筑物、构筑物，应当纳入拆迁安置范围，依法进行搬迁，进行征收安置补偿。

　　总的来看 所有这些法律、法规以及条例明确了一是高速公路建设征收使用土地是有县级人民政府组织实施的，征收范围的确定同样是县级人民政府组织国土、规划等部门来确定的。因此，在高速公路建筑控制区范围内，应当依法进行征收拆迁的建筑物、构筑物的确定主体也是市人民政府。对于在控制区内既影响交通安全，又严重影响居民生产、生活的建筑物，民房应当纳入拆迁安置范围，依法拆迁。没有纳入的，我个人认为属于县级人民政府没有履行或者没有完全履行法定职责，符合即将实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；属于人民法院的受案范围。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件应当由中级人民法院管辖。

　　综上所述，我个人认为，在高速公路建筑控制区范围内合法存在的建筑物，特别指居民住房，因高速公路建设通行、严重影响生产、生活，不适宜居住或者无法居住的可以依法向所在地的中级人民法院提起行政诉讼。请求县级人民政府、国土局、规划局、交通局履行法定职责，依法拆迁安置。

三、可否提起民事侵权赔偿

　　对于影响不严重，不符合拆迁安置条件的受损房屋怎么处理？

　　本人认为应当按照物权保护纠纷依法受理。对于房屋受损应当按照《中华人民共和国侵权责任法》第二条的规定被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。第六条规定行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。构筑物控制区内的房屋受损实际上是用益物权受到侵害。按照《中华人民共和国物权法》第三十六条的规定造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状。三十七条规定侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。对于噪音污染的问题，根据《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条因环境污染造成污染的，污染者应当承担侵权责任。《中华人民共和国环境噪音污染防治法》第三十六条规定建设经过已由的噪音敏感建筑物集中区域的高速公路和城市高架、轻轨道路，有可能造成环境噪音污染的，应当设置声屏障或者采取其他有效控制环境噪音污染的措施。《中华人民共和国环境噪音污染防治法》第六十一条规定受到环境噪音污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他环境噪音污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理，调解不成的，当事人可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十八条的规定因侵权行为提起的诉讼由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。而根据《最高人民法院<关于适用中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二十四条规定民事诉讼法第二十八条规定的侵权行为地，包括侵权行为实施地、侵权结果发生地。总之，对于高速公路控制区内受损房屋业主，可以向当地人民法院提起物权诉讼，请求排除妨害、消除危险、修理、重作、恢复原状、赔偿损失等，依法保护自己的合法权益。