论文摘要：
    随着城市建设的发展和公共基础设施建设的加快，大量农村集体所有的土地被国家征收，由此而产生的相应土地征收补偿费用分配纠纷也不断增加。农村土地征收补偿费用的分配问题涉及民生及农村建设，由于法院系统长期以来对此类纠纷受理问题标准并未统一，导致其呈现出关系复杂、矛盾较大等特点。本文拟从近年来法院系统对农村土地征收补偿费用分配纠纷受理问题的观点和态度出发，分析讨论现阶段此类纠纷的现状、特点，并就此提出对策及建议，以期能解决此类纠纷，保障农民合法权益。
以下正文：
    农村土地补偿费分配问题纠纷背后往往交融着各种利益的冲突、观念的碰撞、法律的滞后与制度的羁绊。随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此凸现。十八届四中提出建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家目标的提出，越来越多的群众将把注意力转移到用法律手段解决纠纷上，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件将会不断上升，农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致，笔者试图对这类案件进行探讨，以期为正确处理此类案件提供参考。
    一、立法滞后、司法解释答复不一，处理的路径不一。
    最高人民法院自1994年以来出台了土地征收补偿纠纷分配的相关的司法解释，及相关法律规定不一。
    1、1994年，最高人民法院（1994）民他字第285号答复江西省高级人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》中认为：“土地管理法明确规定，征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。”
    2、2001年，最高人民法院法研（2001）51号答复广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》中则认为：“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。”
    3、最高人民法院（2002）民立他字第4号认为：农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。” 最高人民法院（2004）民立他字第33号认为，农村集体经济组织与其成员之间因土地补偿费分配产生的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院的，人民法院可不予受理。”  
    从最高院上述相关部门出具的互相冲突的答复和司法解释中可以看出，此类案件在司法实践中存在较大争议，且审理难度较大，理论界对此类问题的受理看法不一，各地法院更是根据自身需要决定案件是否受理，这就导致法律适用随意性较大。本文对现阶段农村土地征收补偿费用分配纠纷受理问题主要归纳为以下三种意见：
    1、属于法院民事案件受理范围
    其主要理由是：集体经济组织应区别于村民委员会的概念，村民委员会是村民自治组织，并不具有上下级的管理职能。而在实践中，很多地方没有成立集体经济组织，而是由村民委员会或村民小组代为行使权利。村民委员会、村民小组的管理、分配等活动具有明显的自治性，其与村民之间也是平等的法律地位。另一方面，在存在农村集体经济组织的情况下，集体经济组织分配土地征收补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为，征收款分配权是一项法定的财产性民事权利，双方之间的法律地位平等。故由此产生的纠纷属于平等主体之间的民事争议，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的四个条件，就应作为民事案件受理。
    2、不属于法院民事案件受案范围
    其主要理由是：农村土地征收补偿费用分配问题，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第三款明确规定了市、县、乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督；《村民委员会组织法》第五条也规定了乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。因而此类纠纷属国家建设征收土地中出现的纠纷，只能有相关行政部门协调解决，当村民与农村集体经济组织因征地补偿费用分配问题发生争议时，应由市、县、乡(镇)政府解决。再者，法院虽作为纠纷解决部门，但并非所有案件都能诉诸法院，特别是在现阶段法院职能地位相对弱化，社会矛盾较为尖锐时，对于此类属村民自治范围，且应有政府协调、指导的纠纷，不属于人民法院管辖。现实中也确实没有受理，但是由此造成上访信访的案件也多。
    3、属于法院行政案件受理范围
    其主要理由是：首先，从现有农村集体经济组织的形成程序、操作模式上看，农村集体经济组织与其成员之间并不是一种平等的法律地位，而是存在事实上的管理与被管理的关系。其次，村民委员会组织法明确了村委会等组织具有协助基层政府从事行政管理工的公务职能；而刑法相关司法解释明确了土地征收补偿费用管理的公务性；土地管理法实施条例亦授予了农村集体经济组织对土地征收补偿费用的管理职权，因而集体经济组织对农村土地征用补偿费用的分配方案可视为具体行政行为。依照《中华人民共和国民事诉讼法》一百二十四条规定人民法院对下列起诉分别情形，予以处理（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害公民的合法权益，受害的可以申请人民法院撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。拒不改正的，可依法提起行政诉讼。通过行政诉讼的方式来确认分配方案是否合理、合法，以及补偿费用的重新分配和相关人员安置问题，对案件判决及执行都较为便捷。
    笔者同意第一个意见和第三种意见，针对不同的诉求，分别对待，依法受理。第一、征收补偿分配属于平等主体之间的利益冲突，属于民法调整的范畴。依法治国，依法受理，依法裁判、依法分配是张扬法制的要求，第二，要让案件通过审判来实现公平与正义，对于作出出分配方案决定与法律、法规相抵触。乡镇人民镇府责令改正，只有依法解决的途径。也就是说可以提起行政诉讼。
    二、几种特殊身份的主体的分配问题
    （一）收养子女、继子女的征收补偿分配问题
    农民收养的子女只要依据《中华人民共和国收养法》第十五条规定收养应当向县级以上人民政府民政部门登记，收养关系自登记之日起成立。第十六条规定：收养关系成立后，公安部门应当依照国家有关规定为被收养人办理户口登记。第二十三条规定：自收养关系成立之日起，养父母与养子女的权利义务关系，适用法律关于父母子女关系的规定；养子女与养父母的近亲属间的权利义务关系，适用法律关于子女与父母的近亲属关系的规定。中华人民共和国婚姻法第二十六条规定国家保护合法的收养关系，养父母和养子女的权利义务适用本法对父母子女的有关规定。养子女与生父母的权利和义务，因收养关系的成立而消除。因此，只要在民政部门办理了相关手续，并且已在当地农村集体经济组织落户，就成为该农村集体经济组织的成员。农民收养的子女即使暂时没有承包土地（因为虽然每个村民都享有平等承包土地的权利，但是由于村民承包土地都签订土地承包合同，国家法律规定为30年，所以经常是村里增加了人口但已经没有地可分了，所以并非村里所有的村民都承包了土地），也应与村民等额分配被征用土地的补偿费。
    继子女的分配问题按照《中华人民共和国婚姻法》第二十七条规定继父母与继子女间，不得虐待或歧视。继父或继母和其抚养教育的继子女的权利义务，适用本法对父母子女关系的有关规定。
    （二）、出嫁女户口未迁出、上门女婿、离婚或者丧偶妇女可否参加分配的问题
根据我《中华人民共和国农村土地承包法》第六条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。我国《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。公民婚后是否迁移户口，本人是具有选择的权利，不受任何单位和组织的影响。农村妇女无论是否婚嫁，都应当与相同条件的男性村民享有同等权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他相关经济权益。
    村规民约，村民自治不能违反国家有关法律法规的规定，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，以妇女未婚、结婚、离婚 丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所地落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院起诉，人民法院应当受理。综上所述，对于农村集体组织成员利益受到侵害时，可以依法向人法院提起民事诉讼。
    三、农村土地征收补偿费用分配纠纷的现状
    人民法院作为国家的审判机关，是权利救济的最后一道屏障，故在当前市场经济条件下，对因农村征地补偿费用分配引起的纠纷不予受理缺乏法律依据，且自从2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》出台后，作为司法解释其效力层级明显高于复函形式。这也就明确了农村土地征收补偿费用分配纠纷人民法院应作为民事案件予以受理，但就用于分配的土地补偿费数额提起诉讼的，法院不予受理。这里所说的用于分配的土地补偿费数额，是指集体经济组织对其拥有的土地补偿费留存多少，分配多少的数额。因分配数额的确定事关集体经济的发展，属于村民自治权行使范畴，所以不属于民事诉讼范畴，对由其产生的纠纷，为保障权利救济的合理到位，
    对于司法解释中已明确能够予以受理的农村土地征收补偿费用分配纠纷的案件，司法实践中呈现出如下特点：
    1、起诉主体复杂多样。此类案件起诉的主体根据不相同情况，其类型亦复杂多样，主要集中在出嫁女、上门女婿、离婚或丧偶的妇女、超生子女、收养子女、大中专学生及其他在补偿费用分配中被认定为不能享受或不能平等享受村民待遇的群体。
    2、纠纷调处难度较大。农村土地征收补偿费的分配问题涉及群体众多，且一般在进入诉讼前已经过村委会、村民小组等自治组织的协商，以及当地政府的指导解决。因而进入诉讼的纠纷调解协商的空间较小，且判决后出现上诉、上访的情况较多，从而导致法院稳控压力较大。
    3、潜在的隐形案件较多。基于长期以来法院及相关基层组织对此类纠纷以诉前协商、调解为主，因而目前进入诉讼的案件数量较少。但案件性质决定了潜在于基层的隐形案件数量较多，判决结果将对类型案件的处理产生直接影响。
    4、案件受理标准不一。虽然自2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的公布实施后，此类纠纷作为民事案件受理已不存在争议。但解释又明确了就用于分配的土地补偿费数额提起诉讼的，法院不予受理。司法实践中原告针对征地补偿费用的诉请可能涉及到分配的多方面，故法院对此类案件一般仍以协商、调解为原则。
    四、对农村土地征收补偿费用分配纠纷处理的对策及建议
    1、提前介入，摸清底细，健全户籍管理制度。
    首先户口清理前置，明确界定村民资格的认定条件。为防止潜在纠纷的产生，各村委会或村民小组应定期对其村组的人员情况进行梳理，对已在国家机关、企事业单位工作或在其他农村集体经济组织享有村民资格但户口仍未迁出的，及时进行清理并督促其办理相关户口变更手续。另一方面，对已进入诉讼的案件，法院在案件调处或判决时，对补偿费用受益主体的资格认定应围绕其“是否有该集体经济组织户口，是否以承包的该集体经济组织的土地为其生活来源，以及是否承担了相应的义务”为原则，形成较为统一的认定标准，特别是对入赘女婿、离婚或丧偶的妇女、超生子女、进城务工人员、胎儿、新生儿等特殊主体的认定问题，以确保纠纷解决能够实现案结事了。
    2、规范程序，全程跟踪，依法完善土地管理制度。
    随着征地数量和范围的增大，由此带来的经济利益也不断增加。于是，部分处于权利模糊地带的群体亦开始对征收款主张权利，这就意味着人均享有补偿费用的减少，纠纷在强烈的利益对比中产生了。故对村民、特别是农村集体经济组织的干部加强法律法规的宣传和教育工作显得尤为重要，法院可通过个案分析、讲座、座谈、培训等形式的活动，不断提高基层群众的法律意识，特别是在农村土地征收较为集中的地区，应特别对自治组织的操作程序、征收款的分配原则等问题进行专题指导和培训。
    3、诉前调解，调判结合，维权维法并重。
    加强多元联动化解。采取诉前疏导即立案时严把立案关，符合立案标准的予以立案，同时，要把好执行关，及时对于可能造成执行不力的，要做好财产保全工作，冻结部分征收补偿款，也可要乡村运用行政手段暂不发放。不符合的做好耐心释法工作。部分案件在诉讼前因不符合立案条件而未予立案。诉讼中邀请村民代表及基层组织的相关人员参与诉讼，了解村民的想法及纠纷的成因，同时加强人民调解工作，协助做好诉讼调解工作。诉讼后发现基层组织违法法律的做法时，及时下发司法建议，要求其严格规范村民大会的程序，合法、民主、平等地进行分配，从而减少大量纠纷。在调处纠纷时应加强多方联动化解作用，充分发挥有威信的村民、村组干部、派出所以及当地党委政府的相关职能部门在纠纷化解方面的优势作用，坚持通过诉前协商、诉前调解的方式协力解决纠纷，以避免触发大量的隐形案件和群体性诉讼。
    4、完善立法、规范补偿，构建农村社会保障机制。
    土地是农民赖以生存的基础，但是长期以来土地集体所有的制度，使得农民的根本利益一直无法得到保障。特别是在土地征收问题上，其补偿标准严重背离市场价值，农民又因不享有土地所有权而无法有效的保障自身权利。因而在目前的土地所有权制度下，规范土地征收补偿的程序，立法规范化，从源头上治理，尽快出台司法解释对于村民自治与法律相抵触的出台操作办法。严格控制征地范围是缓解由此带来的社会矛盾的手段之一。另一方面，对于失地农民今后的基本生活保障是此类纠纷案件背后深层次的社会问题，其要得到彻底解决还在法庭之外。所以应由政府主导建立由农民、集体、政府三方出资的农村社会保障机制，使农民在失地后，有基本的生活保障。
    5、提高素质，强化队伍，创新管理水平
    征收补偿分配的问题是目前的热点和难点。涉及到老百姓的切身利益，提升行政执法人员的素质，要让老百姓信法不信访，执法人员要做到法律解释到位，政策宣讲到位。要深入到基层，要到人民群众中去，获取最真实的想法与诉求，更新司法理念，文明执法，阳光执法尊重人民群众的权益。特别村组的干部的法律素质和思想素质，要将为民办实事的优秀的同志吸收到干部队伍中来。