“案结事了”是当前司法解决纠纷的理性选择
——关于人民法院“案结事了”问题的调查与思考
by 湘潭市中级人民法院党组书记、院长 刘森甲
在司法实践中，当前人民法院面临着“案难结、事难了”的现实困惑。一方面是“案难结”。以湘潭两级法院为例，2004年至2006年，全市法院共审理诉讼案件20229件，执行案件7171件，审、执结率分别为81.62%、64.9 %，未结诉讼案件（含旧存，下同）4450件、执行案件3913件。①虽经不懈努力，结案率逐年上升，但未结案件基数仍然较大。另一方面是“事难了”。2004年至2006年，全市法院共处理来信来访9314件（人），属于申诉信访的1195件（人）。②三年中重复信访率分别为65%、71%、68%。有资料显示，全国法院也不同程度地存在这种状况，涉诉信访数量一直居高不下。③针对这种状况进行调查与思考，无疑是一个极其重要的现实课题。本文从以上司法困惑出发，对“案结事了”问题进行了初步的探讨，提出了“案结事了”是当前司法解决纠纷的理性选择的命题，权作抛砖引玉，以期共同促进问题的解决和司法的进步。
一、司法解决纠纷语境中关于“案结事了”的初步解读
在司法解决纠纷语境中，本文认为，“案结事了”是指人民法院在党的领导和人大监督下，始终以促进构建和谐社会为出发点和立足点，依法充分行使司法职权，积极主动履行社会职责，最大限度地化解矛盾纠纷的指导思想和工作目标。我们可以从以下几个方面对其进行解读：
（一）“案结事了”是对人民法院司法能力的强调
“案结事了”包括“案结”和“事了”两个方面，前者体现为司法程序的终结，后者则主要体现为对司法效果的社会认同。当前司法审判工作中为什么会出现“案难结”、“事难了”的问题呢？原因是多方面的，其中一个重要原因就是，人民法院的司法能力还有待提高。主要表现为：一是少数法官业务技能较差，判决说理、驾驭庭审、主持调解能力不强，办案质量不高，有的裁判在证据采信、事实认定及法律适用上存在问题，这是造成当事人上诉、申诉、上访的最主要的原因。二是少数法官审判作风较差，处理问题简单粗暴，自觉主动化解矛盾纠纷的意识不强，不能耐心听取当事人的意见，不愿去做深入细致的调解、释明、说服工作，导致当事人产生偏见和合理性怀疑。三是少数法官职业道德较差，有的甚至存在以权谋私索拿卡要现象，故意刁难当事人久拖不决或枉法裁判。徒法不足以自行，在司法活动中，司法者的能力与素质直接关系到司法目的的实现。可以说，“案结事了”的实现，在很大程度上取决于人民法院司法能力的全面提升，从这个意义上考察，“案结事了”是对人民法院司法能力的强调。
（二）“案结事了”是对司法活动固有规律的强调
本文认为，在司法解决纠纷的语境中探讨“案结事了”，必须遵循司法活动本身固有的规律。一是主管性。“案结事了”不是要求人民法院对所有社会矛盾纠纷“大包大揽”，而是依法受理有关案件。法律规定由其他国家机关处理的矛盾纠纷，法院不得越权处理，否则即为违法。因此，不属于人民法院主管的矛盾纠纷必被拒之“最后一道防线”之外。如果立案受理了，对于国家机关而言，法律没有授予的即为无权，无权即无为，又怎么可能“案结事了”呢？二是程序性。司法之所以成为解决社会矛盾纠纷的最后一道防线而享有权威，是因为它有一个严密的程序体系保障公正的实现。案件进入司法环节，必须遵循司法的程序性要求。不经审判，怎能定罪量刑？未查明事实，怎能正确判断是非？没有公正高效的审判，当事人又怎么能够服判息诉？一句话，司法活动必须按照法定的程序进行，唯有如此，定纷止争、案结事了才成为可能，社会的普遍正义才能以看得见、摸得着的方式实现。三是终局性。我国司法实行四级法院二审终审制度，诉讼可以依法谋求一审、二审裁判，不服生效裁判的还可以依法启动再审程序寻求救济，死刑终审后也要经过最高法院复核程序。但从人民法院整体而言，生效裁判具有终局性的特征。坚持司法的终局性，是实现“案结事了”的客观需要。不坚持这一点，从长远来看，法律权威必将受到损害，“案结事了”也必将落空。
（三）“案结事了”是对人民法院社会责任的强调
人民法院作为国家机器的重要组成部分，既要认真履行司法职能，也要担负起神圣的社会责任，最大限度地维护群众的根本利益和社会的和谐稳定。一是要严格履行审判职能。人民法院通过开展审判工作贯彻执行党的政策和国家法律，实现自身职能作用，这是首要的社会责任。司法实践中，有的法官机械办案简单执法，大局意识、责任意识谈薄，在案件的处理上一判了之，草率结案，这种情形不是“案结事了”，而是“结案了事”，最后必然是“官了民不了，案结事不了”，导致当事人不断申诉上访，给社会和谐稳定造成隐患，使人民法院的工作陷入极大的被动。二是要积极做好审判延伸工作。愿不愿意、善不善于去做审判延伸工作，是当前形势下对人民法院社会责任感强不强的一大考验。要通过开展法制宣传、提出司法建议、搞好信访接待等延伸性工作，充分发挥司法的社会功能，扩大司法的社会效果，促进安定团结。三是要自觉为中心工作提供司法保障和法律服务。这是人民法院应有的社会责任。要牢固树立社会主义司法理念，通过提供有力的司法保障和优质的法律服务，促进党和政府中心工作的顺利开展，在服务大局中彰显司法的重要职能，树立人民法院的良好形象。只有切实履行好社会责任，人民法院的作用才能得到社会的普遍认同。
二、强调“案结事了”是构建和谐社会的理性选择
党的十六届四中全会作出了构建社会主义和谐社会的重大决策，对人民法院的司法工作提出了新的要求。在构建和谐社会的背景下，强调“案结事了”显得尤为重要，可以说，“案结事了”是当前人民法院解决矛盾纠纷、促进社会和谐的理性选择。
（一）强调“案结事了”，是摆脱司法困境的现实需要
当前，我国正处于发展机遇期与矛盾凸显期，人民法院正在经历着受理案件不断上升的严峻考验。据资料显示，到2006年，地方各级人民法院审结一审民事案件、一审刑事案件分别是上世纪80年代初的6倍和3倍多④。北京市朝阳区法院更是创下了年度受理案件达4.6万余件的全国法院收案纪录，被社会称之为“诉讼爆炸”⑤。从我市法院来看，案件数量总体上也处于逐年增加态势。“诉讼爆炸”现象与人民法院普遍存在的审判力量不足、审判条件滞后等状况形成了强烈反差，给我们的工作带来了很大的压力。一方面，法院受理的案件数量逐年攀升，另一方面，诉讼审理面临着“案难结、事难了”的现实困惑，这就使人民法院陷入了一种前所未有的困难处境。要摆脱当前的司法困境，就必须强调“案结事了”，将其作为人民法院审判工作的基本指导思想和重要工作目标，自觉按照“案结事了”的要求，通过不懈努力寻求新的突破。从这个意义上讲，强调“案结事了”给我们指明了一条新的道路，是我们摆脱当前司法困境的现实需要。
（二）强调“案结事了”，是促进司法和谐的必然要求
在构建和谐社会的大背景下，全国第七次民事审判工作会议提出了“司法和谐”的理念⑥。促进司法和谐，必然要求人民法院着眼于和谐，致力于和谐，最大限度地减少不和谐因素，必然要求实现“案结事了”。一是要从根本上解决目前面临的“案难结”问题，最大限度地解决好“事难了”的问题，强化司法解决纠纷的程序性终结，强化司法解决纠纷的社会性认同。二是要遵循司法的固有规律，严格按照“主管性、程序性、终局性”的要求，最大限度地发挥和实现司法的职能。三是要拓展和延伸司法审判职能，大力提高司法水平，积极担负起司法的社会责任，努力实现司法的社会作用最大化和社会评价最佳化。可以认为，“案结事了”是和谐司法理念在司法实践层面的直观反映，强调“案结事了”，是促进司法和谐的必然要求。
（三）强调“案结事了”，是提升司法形象的重要途径
人民法院队伍建设和司法公正问题已经成为社会关注的热点，社会各界对“打官司难”、“申诉难”、“执行难”等问题的反映日益强烈，人民法院的社会形象正在经历考验。据江西省高院的一项问卷调查表明，群众对法院公正性表示满意或基本满意的为69.5%，对办案效果表示满意或基本满意的为66.7%⑦。工作实践中，我们也强烈地感受到司法工作的社会认同度还不高，人民法院的公正形象还没有很好的树立起来。这种状况的出现，既与人民法院的工作性质和公众的认识能力有关，更与我们的工作态度和工作能力有关。强调“案结事了”，正视“案难结”、“事难了”的司法困惑，坚持不懈地加强队伍建设，公正高效地审理案件，积极主动地履行社会责任，无疑是我们树立良好司法形象的一条重要途径。
三、当前形势下实现“案结事了”的基本进路
当前形势下，利益格局多元，社会变革加剧，各种矛盾纠纷层出不穷，诉至人民法院的案件与日俱增并且日益多样化、复杂化。如何实现“案结事了”，成为我们必须面对的重大课题。当前形势下实现“案结事了”，人民法院主要应从以下几个方面作出不懈努力：
（一）坚持司法和谐，正确处理几种关系促进“案结事了”
“案结事了”是和谐司法理念的必然要求。实现“案结事了”，就必须始终坚持司法和谐，在工作实践中正确处理好几种关系：
一是要正确处理好依法判决与提倡调解的关系。首先，判决与调解都是人民法院的结案方式，两者在目的上具有一致性，即依法对纠纷作出处理，平衡利益化解纷争。树立和谐司法理念，就必须坚持“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则和要求，无论是调解还是判决，都必须以“案结事了”为目标。其次，由于调解贯穿了当事人自愿的原则，更多地体现了当事人对自身权利的处分，从而更加有利于当事人服判息诉，因此必须提倡“调解优先”，将调解作为结案的首选方式，克服“一判了之”的简单化倾向，坚持多做调解工作，把握调解时机，讲究调解艺术，力争以调解方式结案，更好地实现“官了民了，案结事了”的预期目标。第三，诉讼的对抗性特征决定了人民法院必须依职权解决争议，判决的结案方式必须予以尊重。判决结案与“案结事了”并不矛盾，公正的判决往往能够促使“案结事了”。因此，我们必须克服实践中片面强调调解率的作法，对调解不成的案件，应依法及时作出判决，要坚决反对久调不决，甚至违反合法自愿的原则强行调解。
二是要正确处理好法律效果与社会效果的关系。法律效果是指法律规范被客观公正准确地适用于具体案件，使人民的意识在个案中得到实现。社会效果是指裁判的客观公正性被社会所认同，并对社会的发展与稳定产生积极的影响⑧。两者有机统一，都是司法的题中应有之义。但在司法实践中，往往出现两个效果的背离，导致社会对司法裁判的认同度不高，影响“案结事了”。为什么会出现这种情况呢？从人民法院的工作来讲，主要是：其一，片面适用法律、机械适用条文，过分追求形式公正而损害实质公正，造成裁决不公。其二，脱离社会生活实际，过分强调客观真实，纠缠于细枝末节，造成裁判效果不良或执行不能。其三，滥用自由裁量权，在法律没有具体明确规定时，违背立法原意和法律精神随意擅断，导致矛盾激化。正确处理两个效果的关系，就不能离开法律的框架去一味迎合社会的短期认同，更不能无视社会效果简单草率地作出判决，而是要运用法律的原则和司法的智慧去努力实现两个效果的有机统一。
三是要正确处理好法院自身努力与寻求外部支持的关系。司法审判既是专业性、服务性工作，也是政治性、社会性工作，仅仅依靠人民法院的力量往往不能完全做到“案结事了”。为什么这么说呢？其一，党的领导和人大监督是我们卓有成效地开展工作的前提和保障，离开了党的领导、人大监督，我们将一事无成。从某种意义上讲，坚持党的领导，接受人大监督，就是寻求上级的指导、支持、关心和帮助。其二，有些案件“诉讼”问题的解决常常取决于“非诉”问题的先置性处理，如当前大量存在的涉诉信访案件，相当一部分都牵涉到历史遗留问题和政策问题，不积极寻求外部支持势必久拖难决。其三，受历史传统、民情风俗、文化背景诸多因素的影响，群众的法治意识和法律素质参差不齐，不去做群众的教育疏导、法制宣传、服判息诉工作，司法裁判就很难获得社会的广泛认同，诉讼纠纷就很难实现“案结事了”。这就要求我们在自身努力的同时，积极寻求社会各界的支持，特别是要始终坚持党的领导，自觉接受人大监督，唯有如此，司法和谐才有了坚实的基础，“案结事了”才会成为可能。
（二）坚持司法为民，认真解决司法审判中的突出问题推动“案结事了”
司法为民是社会主义司法的本质要求，是实现“案结事了”的重要途径。人民法院应始终坚持“公正司法、一心为民”的指导方针，切实解决好群众普遍关注、社会反映强烈的“打官司难、申诉难、执行难”等突出问题，推动“案结事了”，促进社会和谐。
一是要认真解决“执行难”问题。“执行难”是“案难结”的最集中反映，事关当事人的合法权益能否得到最后的实现，是群众最关心、最直接、最现实的焦点问题。要解决“执行难”问题，一要继续贯彻落实中共中央关于进一步加强人民法院执行工作的文件精神，主动请示汇报和衔接工作，积极争取党委、人大、政府的支持，努力提高人民群众的法治意识和诚信观念，不断改善执行工作的外部环境。二要进一步完善统一管理、统一协调执行工作机制，改善执行装备，规范执行行为，增强执行合力，完善执行案件信息管理系统，建立健全执行威慑机制，提高执行案件执结率和标的到位率，切实实现好当事人的合法权益。三要努力强化执行措施，创新执行方法，加大执行力度，充分发挥人民法院的职能作用。我市湘潭县法院近年推行了“联动执行、全员执行”的执行举措，即坚持以法院为主导，实行法院与社会、法庭与乡镇联动执行；坚持以执行局为主导，实行执行局与机关其它部门，机关与法庭全员执行，取得了良好的效果，值得我们借鉴和推广。
二是要认真解决“申诉难”问题。“申诉难”是当前又一司法难点问题，是人民法院“事难了”问题的突出表现。怎样解决“申诉难”问题呢？其一，要提高审判质量。这是解决问题的关键所在。要坚持司法公正与诉讼效率兼顾，坚持程序公正与实体公正并重，严把案件审理的证据关、事实关、程序关和法律适用关，确保案件公正高效审理。要充分发挥二审、再审的审判监督作用，及时纠正不当或错误判决，确保案件的公正处理。要通过案件审理、案例指导、业务培训和工作检查等方式，认真落实上级法院对下级法院的业务指导责任，提高案件的初审质量。其二，要提高服判息诉率。要建立和完善诉讼指导、判后答疑、信访听证等工作制度，从源头上预防和化解信访申诉问题。其三，要健全涉诉信访工作机制，明确程序，严肃责任，规范申诉和申请再审的审查行为。要认真处理涉及面广、敏感性强的重大信访案件，积极做好教育说服、解释疏导工作，努力实现息诉罢访。进一步完善群体性案件矛盾激化的预防和处置机制，积极妥善处理涉及土地征用、拆迁安置、企业改制、劳资纠纷、环境污染等群体性案件，坚决防止局部问题转化为全局问题，非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。
三是要认真解决“打官司难”的问题。“打官司难”是当前群众反映普遍的问题，是对人民法院公正与效率、服务与保障方面存在问题和不足的综合性反映。解决这个问题，首先，要求我们增强“公正与效率”的工作主题意识，切实解决久拖不决、裁判不公、司法不廉、作风不良等现实问题，让有理的人打得赢官司，在合理的时间内付出合理的成本获得公正的判决并得到实现。其次，要落实好便民利民措施，加强便民服务设施、措施建设，畅通群众寻求司法救济的渠道，依法保障群众的信访权利；认真落实当事人诉讼权利义务、诉讼风险告知制度，坚持审判公开，建立案件审理情况查询机制；认真执行新的《诉讼费用交纳办法》，坚决纠正损害当事人利益的乱收费问题；高度关注困难群众、弱势群体的司法需求，进一步完善司法救助制度，让无钱的人打得起官司。其三，强化法官的诉讼主导权和释明权，积极引导当事人开展诉讼活动，对当事人诉讼能力上的不足和缺陷进行平衡和救济，以最大限度地实现公平与正义。
（三）、坚持司法公正，努力提高司法能力保障“案结事了”
实现“案结事了”，司法能力是保障。加强司法能力建设，不仅是法官个体的素质与能力问题，同时也是人民法院整体的素质与能力问题；不仅是一个司法技能、司法水平问题，同时也是一个司法观念、工作机制问题。当前，提高司法能力应坚持以确保司法公正为前提，以实现“案结事了”为目标，认真解决以下几个问题：
一是要更新司法观念，积极探索和推行解决矛盾纠纷的新机制。肖扬院长指出，评价一个法院审判工作的好坏，不能简单地看审理了多少案件，更要看是否真正化解了矛盾纠纷，是否保护了人民群众的合法权益，是否促进社会和谐稳定⑨。“三个是否”的评价标准为我们解放思想、更新观念提供了指导。实现“案结事了”要求我们立足工作实际，探索和推行解决矛盾纠纷新机制：其一，要认真总结过去一段时期司法调解中好的经验和作法，不断探索和尝试新的调解方式方法，坚持将调解作为司法解决纠纷的首选方式。其二，要进一步探索和扩大简易程序的适用，推行普通程序简便审。进一步探索和推行行政案件协调解决机制，执行案件和解工作机制和轻微刑事案件、刑事自诉案件宽严相济的和解机制，妥善平衡各方利益，及时化解矛盾纠纷，有效恢复正常秩序。其三，要继续探索和健全多方面、多层次分流解决矛盾纠纷的工作机制，实现司法调解与人民调解、行政调解、仲裁调解的有机对接和良性互动。
二是要狠抓队伍建设，努力提高法官队伍的综合素质。要坚持以人为本，立足强院兴业，大力推进法官职业化建设。一要加强职业道德建设。法官的职业道德水平是素质体现，更是能力反映。要通过加强社会主义法治理念教育，强化“不愿为”的激励机制，“不必为”的保障机制，“不敢为”的惩戒机制和“不能为”的约束机制，确保法官队伍保持公正的职业信仰、清廉的职业品格和严明的职业作风。二要大力提高审判能力。要通过教育培训和实践磨炼，提高法官队伍独立判断证据查明事实的能力、熟练驾驭庭审的能力、司法调解的能力和正确适用法律的能力。三要强化服务大局的意识。要引导法官队伍树立大局观念，强化社会责任，通过释法说理、辩法析理，将每一起案件的审理当作促进社会和谐稳定的具体实践，使结案不仅仅是司法程序的终结，更是矛盾纠纷的终结，更好地为社会稳定和谐与经济又好又快发展服务。
三是要完善审判管理，建立健全增强司法能力的制度体系。提高司法能力是一项系统性工作，强化审判管理是其中的主要内容。其一，要进一步加强审判流程管理。要建设和利用好局域网这一科技平台，不断提高审判流程管理的质量和效率。规定承办部门限期通过流程管理软件将案件立、审、执及排期、移送、开庭、送达等审判活动信息全程录入，由流程管理职能部门明确专人进行网上监督、跟踪催办、定期通报，院长、庭长及法官可以依各自权限在局域网上查阅，岗位目标考核数据以局域网自动生成为准，通过数字化操作实现对审判各环节的有效监管。其二、要进一步完善案件质量评查制度。坚持逐案评查和定期讲评，加强统计分析，认真查找和总结案件审理中存在的问题，促进公正裁判。坚决实行责任追究，促使法官不断提高自身司法能力。其三，要进一步规范司法绩效考评。要围绕“案结事了”的工作目标，在总结实践经验的基础上，确定各项司法绩效考评指标，使之具有针对性、科学性、可操作性，能够反映司法绩效的基本特征和要求。要将考评结果作为审判工作业绩和办案水平的主要评价标准，直接与法官晋级晋职、评优评先和经济利益挂钩，确保司法绩效考评的目的得到有效实现，促进人民法院的司法审判工作高效公正开展。
注释：
① 其中2004年共审执结5439件、2153件，审执结率73.85%、58.38%，未结案件1945件、1534件；2005年共审、执结7125件、2234件，审执结率81.74%、58.53%，未结案件1592件、1535件；2006年共审、执结7611件、2784件，审执结率89.29%、77.29%，未结案件913件、795件。
② 其中2004年信访2377件（人），申诉710件（人）；2005年信访2721件（人），申诉197件（人）；2006年信访3302件（人），申诉288件（人）。
③ 参见：2004年至2006年《最高人民法院公报》公布的相关情况。
④ 据江华：《第五届全国人民代表大会第四次会议最高人民法院工作报告》数据：1980年10月至1981年9月，地方各级人民法院处理一审民事案件63万余件，一审刑事案件21万余件；据肖扬：《第十届全国人民代表大会第五次会议最高人民法院工作报告》数据：2006年，地方各级人民法院审结一审民事案件4382407件，一审刑事案件701379件。
⑤ 李飞、戴玲：《朝阳法院“诉讼爆炸”现象调查》，载《人民法院报》，2005年7月12日。
⑥ 参见：javascript:
⑦ 江西高院课题组：《关于人民法院“司法不公”问题的调查报告》，载最高院《法院调研与司法统计》，2005年第7期。
⑧ 江必新：《科学司法观刍议》，载团结出版社《科学司法观初探》，2006年9月出版，第13页。
⑨ 肖扬：《用科学发展观指导审判工作，大力促进和谐社会建设》，载《人民司法》，2007年第3期。